Estados Unidos y Joe Biden: ¿el reencuentro con el multilateralismo?

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Artículo realizado en conjunto por Candela Leguizamón y Gastón Veleda.

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos ha sido el principal impulsor del multilateralismo, abogando por la creación de organizaciones internacionales donde las naciones pudieran cooperar en favor del bien común. Con el pasar de las décadas, el avance de la globalización ha expuesto aún más la necesidad de respuestas conjuntas frente a desafíos transnacionales como el cambio climático, el terrorismo, y el más reciente: la pandemia ocasionada por el covid-19. El papel del multilateralismo a la hora de enfrentar estos desafíos globales es crucial dado que las normas y reglas internacionales permiten abordarlos desde el compromiso y la racionalización de las labores. A su vez, como expresó en el Día Internacional del Multilateralismo y la Diplomacia para la Paz el Secretario General de las Naciones Unidas, Antonio Guterres, resulta indispensable para lograr los objetivos de paz, desarrollo sostenible inclusivo y derechos humanos para todos. 

Puesto que, desde el comienzo, el rol de Estados Unidos fue preponderante en el desarrollo de este tipo de organizaciones, los cambios que se producen en su política exterior adquieren especial relevancia para las mismas. La década anterior estuvo marcada por la presidencia de Barack Obama —quien se define a sí mismo como un internacionalista idealista— y su propuesta de recuperar la reputación del país en el ámbito diplomático, golpeada especialmente por la invasión de Irak. Bajo ese objetivo, y con resultados favorables, el expresidente retomó su participación en las Naciones Unidas, apostó a nuevos foros como el G-20, e incrementó su contribución hacia organizaciones ambientales. 

Años después, la administración Trump dejó su marca. En los tiempos que corren, la pérdida de liderazgo estadounidense en el orden internacional responde a diversos factores; sin embargo, el desinterés hacia los espacios de cooperación no es uno menor. Los efectos se sienten tanto en lo interno como en lo externo: por un lado, Estados Unidos pierde credibilidad y previsibilidad en el ámbito multilateral y deja espacios que sus potencias antagónicas pueden aprovechar; por otro, las instituciones multilaterales pierden lugar como instancias de cooperación. La llegada de Joe Biden al poder aparece como una oportunidad de cambio en el escenario que se visualizaba meses atrás. Con cinco meses en el poder podemos preguntarnos: ¿Estados Unidos volvió a tomar el camino del multilateralismo?

La era Trump y sus consecuencias en el sistema internacional

Con la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca, en el año 2016,  el escenario multilateral sufrió un rotundo cambio. Desde la asunción del 45º presidente de los Estados Unidos de América, las instituciones internacionales se vieron afectadas y golpeadas por la política exterior de “América First”. La idea del patriotismo frente a la globalización generó, en el mejor de los casos, una disminución en los aportes y el apoyo a distintos organismos, y en el peor, su abandono.

El comienzo de la política exterior anti-multilateralista de Trump llegó con la declaración de su retiro del Acuerdo de París contra el cambio climático, lo cual se concretó finalmente en el año 2020. Sumado a esto, en 2018, el país norteamericano abandonó unilateralmente del acuerdo nuclear firmado en 2015 con Irán, hecho que inició un proceso de debilitamiento de las relaciones con sus aliados europeos y las alianzas implementadas desde hace décadas. Suspendió a su vez su participación en el Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio con Rusia, cuya vigencia data de 1987. 

Por otra parte, la administración también mantuvo relaciones tensas con las Naciones Unidas debido a su salida de la UNESCO en octubre de 2017, del Consejo de Derechos Humanos (CDH) en junio de 2018, y de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en julio de 2020. Este último retiro generó particular preocupación a nivel internacional dado que la pandemia del covid-19 trajo consigo la necesidad de instituciones más fuertes, que transmitieran seguridad y credibilidad ante los temores de la población global. El efecto provocado  fue el contrario: la acusación a las instituciones —principalmente a la OMS— de difundir “noticias falsas”, la minimización del virus SARS-CoV-2, y las discusiones con China sobre el origen de la nueva enfermedad, quebrajaron la unión discursiva y aislaron fuertemente a los Estados Unidos.

En cuanto a las relaciones con sus aliados tradicionales europeos, la erosión fue en aumento desde que el ex presidente estadounidense decidió abandonar el acuerdo del Grupo de los 7, firmado en junio de 2018. Las acciones de Trump continuaron en el mismo sentido y, en agosto de 2019, impuso mayores aranceles a Europa, lo cual afectó en gran medida a Alemania, España, Francia y el Reino Unido. Sumado a esto, la relación con la OTAN también ha sido delicada, debido a que Trump cuestionó su capacidad de acción y manifestó en reiteradas ocasiones que los países miembros no invierten el 2% de su PIB en gastos de defensa, alegando que a Estados Unidos no le corresponde invertir más que al resto.

No obstante ello, la administración Trump también gestionó acercamientos, tratados y propuestas con diversos países del globo. Protagonizó una histórica aproximación con Corea del Norte, un acuerdo de paz con los talibanes (grupo insurgente afgano), el “acuerdo del siglo” con Israel (el cual intenta resolver el conflicto palestino-israelí y señala a Jerusalén como la capital de Israel), acuerdos de paz de Israel con países arabes como Emiratos Árabes Unidos y Bahrein, entre otros. Sin embargo, estas medidas responden a un bilateralismo que le permite imponer sus intereses sin tener que enfrentarse a los consensos propios de las instancias multilaterales. Puede observarse, entonces, que su política exterior se rigió por medidas unilaterales, aisladas y proteccionistas, en la cual el abandono de la cooperación internacional se impuso como regla.

Era Biden: nuevo gobierno, nuevas apuestas

Desde la pronunciación de su primer discurso en una sesión conjunta del Congreso el 28 de abril, el actual presidente de los Estados Unidos, Joe Biden, manifestó que el país está de nuevo en movimiento. Tras sus primeros 100 días de gobierno, destacó el trabajo interno en materia económica y social, a la par que desarrolló los principios claves de su política exterior. La mención hacia China y Rusia no tardó en llegar: sentenció que todas las Naciones deben cumplir con las mismas reglas en la economía mundial, incluso China, y que las acciones rusas contra su gobierno tendrían consecuencias. Por otro lado, recalcó su compromiso con el multilateralismo desde el comienzo de su mandato. En particular, recordó la responsabilidad que adquirió de reincorporarse al Acuerdo Climático de París y de convocar en los Estados Unidos una cumbre sobre el clima con las principales economías del mundo. Esta había sido su primera promesa como presidente, marcando así  el inicio de un nuevo rumbo en materia de cooperación internacional y, esencialmente, una diferenciación con su antecesor.

Biden se manifiesta, entonces, en un proceso de renovación de su estrategia para encabezar el nuevo multilateralismo surgido al calor de las exigencias presentes. Con el objetivo de retomar su protagonismo, la nueva administración devolvió la importancia a las alianzas e instituciones internacionales. En lo que respecta a la pandemia, la decisión de suspender el retiro de la Organización Mundial de la Salud tuvo gran aceptación. En la actualidad, optó por realizar diversas donaciones de vacunas a través del mecanismo COVAX, y la más reciente fue la de 500 millones de vacunas hacia países de bajos ingresos. Esta decisión podría representar, ni más ni menos, una cuestión de “soft power” para lograr influir en los países receptores, y una competencia geopolítica con países como China, que utilizan la donación de equipos médicos y vacunas con el mismo fin. Sin embargo, en la 47ª Cumbre del G7 que tuvo lugar entre el 11 y el 13 de junio, se evidenció que tanto Estados Unidos como el resto de sus miembros están dispuestos a asumir el liderazgo frente a la pandemia y abrazar el multilateralismo para vencer los problemas de salud mundial actuales y potenciales.

Continuando con las alianzas estadounidenses, la transatlántica retomó su lugar central. Luego de que Trump cuestionara el tratado de la OTAN, el 14 de junio se produjo la primera cumbre con la presencia de Biden, dejando resultados favorables en términos de unión. En el Reporte final OTAN 2030 sus miembros expresan que el futuro del mundo será de grandes potencias en competencia, en la cual algunos Estados autoritarios buscarán expandir su poder e influencia, y la alianza deberá enfrentarse una vez más a un desafío sistémico sobre la seguridad y la economía. No desconocen las tensiones internas que se han experimentado dentro de la organización; aunque, pese a la preocupación europea de que Estados Unidos se esté volviendo hacia adentro o cambie sus prioridades, Biden se ha asegurado de dejar en claro que el país “está de regreso”. Esta primera cumbre demuestra  el intento de restaurar la relación con Europa al otorgarle nuevamente el título de aliado, y al restituir la confianza hacia la OTAN como garante de la seguridad occidental. 

De este modo, en pos de revertir el aislacionismo precedente, el cambio que propuso el actual mandatario implica retomar las alianzas y su espacio en las instituciones intergubernamentales, así como también adoptar una postura mucho más activa dentro de las mismas. Desde lo interno, la elección de la diplomática de carrera Linda Thomas-Greenfield como embajadora estadounidense en Naciones Unidas expone un claro ejemplo de la vuelta a la diplomacia internacional y el abandono de la pasividad. Hacia el exterior, y reforzando lo simbólico, demostraciones como la renovación de la Carta del Atlántico buscan revelar al mundo que Estados Unidos vuelve a apostar por la cooperación internacional en la búsqueda de hacer frente a los desafíos actuales.

Asignaturas pendientes y desafíos adicionales 

En el marco de las cumbres mencionadas, la administración Biden pudo establecer las prioridades a hacer frente y se encuentra en la búsqueda, a través de las alianzas, del apoyo militar, tecnológico y económico necesario para tal fin. Los ciberataques, la inteligencia artificial, la desinformación y la República Popular China han sido considerados los principales desafíos. Pese a que Rusia no deja de ser descrita como una amenaza, reconoce que China presenta cada vez mayores inquietudes por el aumento de su poder militar, político y económico comercial, junto a su agresividad y autoritarismo. Al mismo tiempo, la posibilidad de mayor acercamiento entre Beijing y Moscú, y su apoyo mutuo en asuntos de protección de la soberanía estatal, representa una complejidad para Biden que, desde una visión geoestratégica, reconoce que no podría hacer frente a esta asociación si se mantiene aislado de sus aliados. Tanto para Estados Unidos como para Europa, el fortalecimiento de sus lazos implica mayores herramientas para contener lo que consideran amenazas inminentes: China para Norteamérica y Rusia para el continente europeo. De este modo, la actual administración reconoce que debe ganarse nuevamente la confianza de Bruselas, tras las tensiones con la administración Trump. Pese a los evidentes signos estadounidenses de su retorno a la escena multilateral, parece razonable la necesidad europea de garantías, ya que tan sólo el mandato anterior bastó para poner en peligro 75 años de alianza. 

Respecto a los desafíos actuales que enfrenta Estados Unidos —entre ellos la pandemia, el cambio climático y el terrorismo—, la administración Biden tiene claro que requieren de la cooperación internacional con todos los países, incluso con China. Por este motivo, amén de la preocupación generada por las ambiciones globales de la potencia oriental, la decisión es mantener las conversaciones para lograr colaborar en problemáticas globales. Aquellas conversaciones que puedan darse en el marco de instituciones multilaterales requieren, como prioridad, que el país norteamericano sostenga una postura coherente respecto a ellas y a las temáticas que abordan. Considerando que el país se auto-concibe como defensor de los valores y las instituciones democráticas, el gobierno deberá demostrar que esto se respeta primeramente dentro de sus fronteras, para luego apostar por la cooperación internacional.

En este sentido, parece evidente que el desafío principal que enfrenta Biden es la recuperación de la credibilidad en el escenario global. En dicho escenario, el legado de Trump quebró la confianza acerca del cumplimiento estadounidense de sus compromisos internacionales, a la par que incrementó la polarización en la política interna generando, en última instancia, gran incertidumbre sobre el desarrollo de su política exterior. A medida que esta polarización aumenta, la administración actual podría encontrar mayores obstáculos a la hora de lograr el apoyo necesario para determinados acuerdos o ratificaciones. Hacia el exterior, el riesgo de la volatilidad estadounidense pone en peligro su liderazgo y obliga al presidente Biden a restablecer prioritariamente la imagen positiva del país, si lo que desea es liderar el multilateralismo de esta era.

Una vuelta al pasado de cara al futuro

Tras cuatro años de Donald Trump en el poder, el multilateralismo se encontraba en un punto de inflexión con varias de sus instancias abandonadas por los Estados Unidos. Desde su primer discurso, Joe Biden demostró que su objetivo es re-encauzar la política exterior en los caminos de la cooperación internacional re-ingresando, financiando y apoyando instituciones y acuerdos de este tipo. Hasta el momento, los mecanismos implicaron el acercamiento a los países del viejo continente y el fortalecimiento de sus relaciones, como también las conversaciones con potencias no aliadas como Rusia. Esencialmente, en vistas de abordar las problemáticas que atraviesan el mundo, el retorno a instancias como el Acuerdo de París o la Organización Mundial de la Salud simboliza de manera sólida la nueva apuesta multilateral estadounidense. Los derechos humanos, el cambio climático, el desarrollo y la promoción de la democracia reingresaron a la agenda norteamericana, demostrando su interés por construir puentes diplomáticos y abandonando la unilateralidad y el aislamiento propio del gobierno precedente.

De este modo, frente a los desafíos de este tiempo, Biden vuelve a apostar por instancias de diálogo y cooperación y se propone liderarlas nuevamente. Reconociendo que queda camino por recorrer, el actual presidente parece estar decidido a subsanar la confianza global de que el país puede retomar su papel como estandarte del multilateralismo en todo el mundo, y demostrar así que Estados Unidos ha vuelto.

Portada: Courrier International

Visión Global

Artículo realizado por el equipo de Visión Global o por la coautoría referida al inicio del artículo.

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