Gobierno civil de la defensa en Sudamérica: Argentina, Bolivia y Chile

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¿Qué es el gobierno civil de la defensa?

La definición del control civil de la defensa ha sido y continúa siendo un gran desafío teórico para los intelectuales en la materia. Sin embargo, no sólo su significación genera opiniones diversas y controversiales, sino que su realización ha supuesto un reto para cualquier Estado en América Latina, donde el peso de la larga tradición que entrelaza el rol de las Fuerzas Armadas con las vicisitudes de la política interna es aún abrumador.

El Libro Blanco de la Defensa argentina del año 2010 define al gobierno civil de la defensa como “la conducción ejercida por las autoridades constitucionales competentes respecto de la política de defensa y su derivada política militar”. En este sentido, la identificación y determinación de los riesgos y amenazas que habrán de ser tomados en cuenta, la actitud estratégica que llevaría a cabo el país, el presupuesto para la defensa (y su canalización); el diseño, equipamiento, capacidades y alistamiento de las Fuerzas armadas; o la investigación, desarrollo y producción para la defensa, son algunas de las decisiones fundamentales que serán adoptadas estrictamente por las autoridades civiles democráticamente constituidas. En efecto, será la conducción política la que asuma de manera efectiva sus responsabilidades y atribuciones para la planificación, evaluación y control de las actividades de la defensa, abarcando todas las facetas de la gestión.

Pese a ello, el gobierno civil de la defensa no excluye el asesoramiento militar a las autoridades políticas en todos los niveles de la estructura de defensa y de las Fuerzas Armadas. De acuerdo a Ugarte, garantizar el adecuado asesoramiento profesional militar en el proceso decisional civil de la defensa inclina la balanza hacia una eficiente y eficaz conducción política.  

Tras las dictaduras militares y a la luz de las transiciones democráticas en América Latina, se desarrolló cierta tendencia hacia el control civil de las fuerzas armadas, al mismo tiempo que la autonomía de los cuerpos militares disminuía, aunque no sin resistencias y defensa de prerrogativas heredadas castrenses. Es cierto que este tipo de reformas han estado orientadas a establecer y consolidar el control civil de la defensa y sus instrumentos militares, aunque no en todos los países en la misma medida. No sólo en aquel entonces, sino también hoy en día, los civiles expertos en materia militar son exiguos, ya sea por el escaso incentivo generado para la investigación de temas afines, por la supuesta inexistencia de hipótesis de conflicto en la región, o por la ignorancia social sobre la defensa nacional y su irrelevancia electoral. Además, reflejando la heterogeneidad latinoamericana, cada país ha reaccionado a dicha tendencia de manera disímil y particular. 

Casos de estudio

A efectos de ejemplificar de qué manera se comporta el gobierno civil de la defensa en la región, se analizarán los casos de Argentina, Bolivia y Chile, repasando brevemente las reformas sucedidas desde la llegada de la democracia en tales países hasta la actualidad.

Argentina

La Ley N° 16.970 del año 1866 determinaba la sujeción de las fuerzas de seguridad y de las instituciones policiales a las directrices de las Fuerzas Armadas; que los cargos superiores de tales fuerzas e instituciones debían ser ocupados por oficiales militares en actividad; y que se introdujera en la doctrina, el adiestramiento y planeamiento de las primeras, los conceptos y modos de acción de naturaleza castrense de las segundas. Sin embargo, con el advenimiento de la democracia, se tornó imperiosa la reformulación de los parámetros institucionales a fin de redefinir la relación cívico-militar preexistente. 

El denominado “consenso básico” plasmado en la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional (1988), la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior (1991) y la Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional (2001 y su modificatoria del 2014) se construye a partir de tres principios preliminares: la supresión de las hipótesis de conflicto con los países vecinos; la conducción civil de la política de Defensa; y la separación orgánica y funcional de la Defensa Nacional y la Seguridad Interior.

En contraposición con el marco previo, la Ley de Defensa Nacional estipula así que las Fuerzas Armadas deberán actuar de forma disuasiva o efectiva frente a agresiones externas y no cumplirán misiones de seguridad interior. Asimismo, plantea que la misión principal de la defensa nacional es “garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; y proteger la vida y la libertad de sus habitantes”.

Estableciendo las bases jurídicas, orgánicas y funcionales fundamentales para la preparación, ejecución y control de la defensa nacional, la ley sostiene que el Sistema de Defensa Nacional debe determinar la política de defensa nacional más pertinente para la realidad y necesidades del país, al tiempo que se encarga de su permanente actualización. Luego de definir las funciones de cada uno de sus componentes y la organización de las Fuerzas Armadas, la ley estipula que, en caso de guerra o conflicto armado internacional, el presidente podrá establecer teatros de operaciones, delimitando las áreas geográficas respectivas. Incluso, con aprobación del Congreso de la Nación, podrá declarar zona militar a los ámbitos que deben ser protegidos por ser considerados de interés para la Defensa Nacional. 

Un aspecto a destacar sobre la sanción de dicha ley es que resultó de un abarcativo consenso partidario, frente a las presiones castrenses que intentaban obstaculizarla. Según Sain, durante el tratamiento partidario de la ley, las cúpulas militares manifestaron la necesidad de que las Fuerzas Armadas conservaran ciertas prerrogativas legales en favor de su participación en asuntos de seguridad interior, esencialmente en la producción de inteligencia interior. Es importante mencionar entonces que la misma ha sido reglamentada dieciocho años después.

La distinción legal entre la defensa nacional y la seguridad interior se materializó con la Ley de Seguridad Interior. Esta ley estableció los parámetros legales centrales del «sistema de planificación, coordinación, control y apoyo del esfuerzo nacional de policía tendiente a garantizar la seguridad interior». Respecto al empleo subsidiario de las fuerzas armadas, la ley establece que el instrumento militar podrá intervenir en el asunto de seguridad interior en casos excepcionales y con funciones específicas. Por ejemplo, en caso de solicitud del Comité de Crisis, se podrá disponer que las Fuerzas Armadas apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones. A su vez, se fijó la posibilidad de que las Fuerzas Armadas fueran empleadas en el «restablecimiento de la seguridad interior dentro del territorio nacional» únicamente en situaciones extraordinarias en el que el sistema de seguridad interior resulte insuficiente a criterio del presidente. 

La Ley de Inteligencia Nacional atraviesa y profundiza la tajante distinción entre lo externo y lo interno de las capacidades de acción castrense, ya que abarca a la seguridad “exterior e interior de la Nación”. Ciertamente, dicha ley establece la división entre las cuestiones de inteligencia estratégica militar, vinculada a la defensa nacional, y la inteligencia criminal, vinculada a la seguridad interior. De todos los organismos del Sistema de Inteligencia Nacional, sólo la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar depende del ministro de Defensa y está sujeta a lo promulgado y reglamentado por la Ley de Defensa Nacional. Los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas producirán inteligencia estratégica operacional e inteligencia táctica necesarias para el planeamiento y conducción de operaciones militares y de la inteligencia técnica específica, quedando estrictamente prohibido llevar a cabo tareas de inteligencia en el ámbito interno.

En conclusión, el plexo jurídico construido desde 1988 hasta la actualidad en Argentina deja constancia de que el instrumento militar tiene misiones claras y una cadena de mando civil fuerte. El Ministerio de Defensa es responsable de la dirección, ordenamiento y coordinación de las actividades propias de la Defensa que no se reserven directamente al presidente y es el ministro quien imparte al Estado Mayor Conjunto las orientaciones para la realización del planeamiento estratégico militar, emitidas por el presidente de la Nación.

Chile

En la Constitución Política de la República de Chile se establece la misión diferenciada de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas del Orden y la Seguridad: las Fuerzas Armadas son dependientes del Ministerio encargado de la Defensa Nacional y están constituidas única y exclusivamente por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Su misión es defender la patria y son esenciales para la seguridad nacional. Por otro lado, las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo por Carabineros e Investigaciones, y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, además de que dependen del Ministerio encargado de la Seguridad Pública.

Esta clara distinción de objetivos y facultades ha sido perfeccionada y consolidada a lo largo de los años de transición democrática chilena. En el año 2010 se sancionó la Ley Nº 20.424 sobre el Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional. A partir de dicho momento, el Ministerio de Defensa posee una estructura sólida que le permite formular políticas de defensa sustantivas y congruentes. Este estatuto parte de la premisa de que el Estado, particularmente el presidente, tiene como objetivo fundamental la seguridad externa de la República. Así, el jefe de Estado dispone de la colaboración del ministro de Defensa para organizar y distribuir las fuerzas castrenses de acuerdo con las necesidades de la seguridad nacional. Más aún, en caso de crisis internacional que afectare la seguridad exterior y/o de guerra exterior, asumirá la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas, entregando al Jefe del Estado Mayor Conjunto la conducción estratégica de los medios asignados.

Por consiguiente, se le otorga a la cartera de Defensa el carácter de órgano superior de colaboración del presidente en las funciones de gobierno y administración de la Defensa Nacional. En este sentido, debe evaluar y diseñar la política de defensa, la política militar y las planificaciones primaria y secundaria de la Defensa Nacional, así como el estudio de las necesidades financieras y presupuestarias castrenses, y la asignación, administración y el control del uso de los recursos militares.

Es destacable que el Ministerio deberá proponer la política de defensa nacional, la política militar y las restantes políticas públicas del sector; aprobar la planificación estratégica elaborada por el Estado Mayor y plantear los objetivos estratégicos de la Defensa, entre otros. Igualmente, para profundizar aún más el control civil de la defensa, la Junta de Comandantes en Jefe, que permanece como órgano de asesoría ministerial respecto a cuestiones relativas al desarrollo y empleo de los medios militares, solamente queda relegada a dar opinión sobre cuestiones operacionales y no es vinculante. 

A efectos de ejercer la conducción civil de manera efectiva, se crearon mecanismos para obtener medios técnicos necesarios. Por ejemplo, la Subsecretaría de Defensa se convierte en el órgano de colaboración del ministro, sugiriendo la política de defensa nacional y la política militar, realizando un análisis político-estratégico para su elaboración y actualización, además de establecer apreciaciones de los riesgos y amenazas eternas para el país. Un dato no menor es que dicha Subsecretaría posee bajo su jurisdicción a la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE), la cual es un órgano académico ministerial especializado en materias de seguridad y defensa y que su misión consiste en desarrollar las actividades de docencia, investigación, extensión y difusión destinadas a incrementar los conocimientos en materias de Seguridad Nacional y Defensa Nacional.

En resumen, con anterioridad a la Ley N° 20.424, eran las Fuerzas Armadas quienes controlaban los hilos del proceso de toma de decisiones en la defensa. Con su sanción, las autoridades políticas comienzan a ocupar lugares cruciales para la conducción de la misma, asesoradas por los agentes militares, consolidando así el gobierno civil de la defensa. 

Bolivia

Tras las dictaduras de Hugo Banzer (1971-1978) y Luis García Meza (1980-1981), el modelo autoritario boliviano comenzó a agotarse. Las prácticas represivas, el desprestigio de las cúpulas militares y la fragmentación corporativa condujeron al ocaso de la Junta Militar que entregó el poder en 1982. La transición democrática obligó a las Fuerzas Armadas a mostrar una imagen institucionalista y de respeto a la Constitución, sin embargo, la conducción civil no ha sido adecuada y ha limitado el proceso de democratización boliviano a un “pacto de coexistencia pragmática civil-militar”, en palabras del militar Juan Ramón Quintana.

A diferencia de la de otros países de la región, la política de defensa boliviana compromete explícitamente a los militares en tareas de seguridad tanto externa como interna. Es la propia Constitución, vigente desde 2009, la que le asigna a las Fuerzas Armadas la misión de “defender y conservar la independencia, seguridad y estabilidad del Estado, su honor y su soberanía; asegurar el imperio de la Constitución, garantizar la estabilidad del gobierno legalmente constituido y participar en el desarrollo integral del país”. Ya en la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas del año 1992 se establece que el instrumento militar debe defender y garantizar el legal desenvolvimiento de las instituciones nacionales y coadyuvar, en caso necesario, a la conservación del orden público. El presidente y capitán general de las Fuerzas Armadas tienen la potestad de emplear las fuerzas militares para, en lo externo, preservar la existencia, soberanía, independencia e integridad del Territorio Boliviano; y en lo interno, mantener el orden público, cuando las instituciones legalmente constituidas resultaren insuficientes.

En 2010, el documento “Bases para la Discusión de la Doctrina de Seguridad y Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia” fija entre sus objetivos la “seguridad y defensa integral”, es decir, la protección del territorio y su población, así como la defensa de sus recursos naturales de carácter estratégico ante amenazas de índole externa e interna. Desde ese momento, el proceso de modernización y equipamiento de la institución castrense comenzó a crecer de manera exponencial. El presupuesto se mantuvo entre 1,5% y 1,9% entre 2008 y 2018, a diferencia del gasto militar argentino que se mantuvo en 0,7% durante los años respectivos. 

Por otra parte, la ya mencionada Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas implementa el Comando en Jefe de las Fuerzas Armadas como “el más alto organismo de mando y decisión de carácter técnico-operativo, de permanente coordinación y dirección de las Fuerzas Armadas”. Así, no solo se afianza la dependencia directa del Comando en Jefe respecto del presidente de la Nación, sino también la limitación de la autoridad del ministro de Defensa a aspectos administrativos. Este último, se encuentra excluido de la mayoría de las decisiones relativas a la defensa, reservadas al Comandante en Jefe. Si bien el ministro de Defensa puede ser un funcionario civil, no sucede lo mismo con los subordinados directos y los subsecretarios de Defensa, Aeronáutica y Fuerza Naval, quienes deben ser oficiales militares en actividad del grado de General de División o equivalentes en las restantes Fuerzas.

En definitiva, la amplitud de la misión de las Fuerzas Armadas, la limitación de las facultades del ministro de Defensa a aspectos fundamentalmente administrativos, y las múltiples facultades del órgano comandante en jefe hacen difícil el ejercicio de la conducción política de la defensa. En Bolivia aún las Fuerzas Armadas, articuladas por el Comandante en Jefe, dominan las decisiones referidas a la defensa.

Reflexiones finales

Si bien este análisis comparativo demuestra que existen países que sí han destinado grandes esfuerzos legales, materiales y doctrinarios a consolidar el gobierno civil de la defensa (como Argentina y Chile), no es esta la realidad de toda la región latinoamericana. Bolivia no detenta una estructura de defensa ni voluntad política que permitan el ejercicio del gobierno civil de la defensa. La expansión de la misión de los militares ha llevado a su involucramiento en políticas sociales, la retención de una importante cuota de poder y un alto nivel de autonomía para la planificación presupuestaria, el diseño de planes y el control del gasto. Todo ello condujo a un debilitamiento de la supervisión civil de las actividades militares. De esta manera, se originó una situación de enorme dependencia, deteriorando la calidad de la institucionalización del control civil y condenando a los gobiernos a la contención del poder militar. Alcanza con observar el rol del Ministerio de Defensa: un ministerio que es menos relevante que el Comando Conjunto Militar y que tampoco somete jerárquicamente al comandante en jefe de las Fuerzas Armadas. Así, la planificación y la gestión permanecen en manos de los militares.

Por tanto, la conducción política de la defensa continúa siendo una materia pendiente para los dirigentes políticos sudamericanos. Ello se puede reflejar en el ocaso de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y del Consejo de Defensa Suramericano (CDS); organismos que impulsaron propuestas afines a la articulación de la defensa y la política interna, además de la civilización de la cadena de mando en el ámbito de la defensa. Ciertamente, la dirección civil sobre los asuntos militares consistente y con un contenido real; que dé cuenta de una planificación política de la defensa acorde con relevancia estratégica de cada Nación; y que sea materializada por una burocracia civil especializada, son condiciones sine qua non para que la región retome esta tendencia iniciada en los años ochenta.

La elección de casos como Argentina y Chile no ha sido fortuita. Su relevancia recae en que son países que han logrado salir de la retórica de lo que debería ser, y desarrollaron plexos normativos sólidos y congruentes, sin mencionar la reorganización institucional, que materializan y formalizan la idea del gobierno civil de la defensa. No obstante, la carencia de cuadros civiles especializados en el área de la Defensa, los resabios de influencia y presión de las instituciones castrenses, y el solapamiento de las agendas de Defensa Nacional por las de Seguridad Interior son indicadores de la falta de capacidad de conducción política de la Defensa que tienen los Estados sudamericanos. 

Portada: UNSAM

Sofía Vega

Sofía Vega Buono tiene 22 años, es estudiante avanzada de la Licenciatura en Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de Lanús, Buenos Aires, Argentina. En el año 2019 ingresó al Grupo de Jóvenes Investigadores del Instituto de RRII de la Universidad Nacional de La Plata. Asimismo, en el 2020 trabajó en el Programa de Voluntariado del Consejo Argentino para las RRII (CARI).

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