Instrumentalización de refugiados como medio de presión hacia la Unión Europea

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Con la relativa superación de la crisis financiera del 2008, el fantasma que atemoriza actualmente a la Unión Europea (UE) es la crisis de refugiados o crisis migratoria del 2015. Esta encendió las alarmas de la opinión pública desencadenando severos cambios del panorama político, tanto en el plano interno de los Estados miembro como a nivel supranacional.

La descoordinación al interior de la Unión, con la ausencia de una política migratoria comunitaria asertiva, con competencia real capaz de obligar realmente a los Estados miembros y la ruptura del consenso al interior de la Unión, al negarse países como Hungría, Rumania, República Checa y Eslovaquia a aceptar las cuotas obligatorias de refugiados impuestas por la UE, han ilustrado una situación de fragilidad para Bruselas. 

A su vez, este tema repercute contundentemente al interior de los Estados, ya que interpela de manera directa al electorado, con un consecuente aumento de la influencia de los partidos de extrema derecha, que venían en auge desde la crisis del 2008. Estos partidos se galardonaron con discursos de odio y xenófobos, generando eco en la opinión pública asustada de lo diferente, de otras culturas y religiones que les resultan desconocidas.

A partir de lo expuesto, vemos cómo países que constituyen las fronteras exteriores de la UE, que a cambio de concesiones retienen a los refugiados de ingresar a suelo europeo, comprendieron la relevancia del asunto e instrumentalizan esta medida en vistas de extraer mayores beneficios económicos o políticos.

Consecuencias de la crisis de refugiados en la política migratoria de la Unión Europea

A fines de comprender mejor el artículo, resulta relevante explicitar la naturaleza sui generis de la UE, es decir, su doble carácter intergubernamental y supranacional al tener, por un lado, funciones de competencia de la Unión y, por otro, competencias de los Estados miembros. En este sentido, las políticas migratorias y de asilo tienen carácter compartido entre los Estados miembros y la UE. Bruselas no tiene competencias exclusivas, aunque cuente con un marco normativo multilateral creado en el pasado. En el caso de la política de asilo vemos que el Reglamento de Dublín, del que hablaremos más adelante, es una ley de la Unión Europea, es decir, prevalece sobre el derecho interno de los Estados y es de carácter obligatorio. Este marco normativo dejó de responder a las necesidades de la Unión a partir de la crisis del 2015, alentando medidas unilaterales y nacionalistas, permitiendo observar el alcance de los tratados, su fuerza vinculante y si cumplen o no su funcionalidad. 

En el Tratado de la Unión Europea (TUE) de 1992 fueron introducidas políticas comunitarias en materia de migración en el marco del tercer pilar de la Unión, Justicia y Asuntos de Interior, que estipulaba la acción conjunta de los miembros según un método de carácter intergubernamental con el objeto de ofrecer un nivel elevado de protección en un espacio de libertad, seguridad y justicia. Esto implicaba el refuerzo de controles de las fronteras exteriores de la comunidad, la lucha contra la inmigración irregular y una política común de asilo.

Con la firma del Tratado de Ámsterdam de 1999 se observa un aumento de relevancia de este tema para la Unión, ya que este permite que la competencia en materia migratoria forme parte del marco jurídico del primer pilar del ámbito comunitario. Este punto es significativo, ya que implica el paso de una mera cooperación a nivel intergubernamental a convertirse en una competencia comunitaria específica.

Con el Tratado de Lisboa de 2007 y sus modificaciones sobre el Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) se establecen objetivos más amplios. El artículo 78.1 precisa que la UE desarrollará una política común de asilo, protección subsidiaria y temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de tercer país que necesite protección internacional, garantizando el principio de no devolución. Acto seguido, se determina que la Unión Europea “desarrollará una política común de inmigración, garantizando trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros, así como la prevención de la inmigración ilegal y la lucha contra esta”, llegando a incluir la expulsión y repatriación de residentes en situación ilegal en el segundo punto del artículo. A su vez, este tratado no contiene ningún artículo que consagre formalmente la primacía del Derecho de la Unión sobre la legislación nacional. En consonancia con el principio de devolución, la Directiva de la Vergüenza del 2008 promueve la expulsión de extranjeros en situación irregular —quedando explicitado que la UE aceptaría migrantes en condiciones y bien calificados— y no aceptaría los irregulares que buscasen un lugar que los refugiase de las penurias que los hicieron escapar de sus respectivos países.

Respecto a la política de asilo, los países miembros de la UE adoptaron los Reglamentos de Dublín I, II y III de 1990, 2003 y 2013 respectivamente. Estos impulsaron normas comunes y obligatorias sobre procedimientos de asilo, condiciones de acogida y requisitos de protección internacional, entendiendo que su aplicación correspondía a los Estados miembros al cual llegasen los refugiados en primera instancia. Esta imposición de aceptar y estudiar la solicitud de asilo en el país de llegada se pautó sin dimensionar las magnitudes de los flujos migratorios que se verían a parir de 2015. La idea era evitar una circulación de refugiados por la UE. En otras palabras, los Reglamentos de Dublín, no fueron un sistema de reparto, sino de asignación generando que los países del norte releguen la responsabilidad a los del sur, que, por razones geográficas, es por donde acceden los refugiados a la UE, cruzando el Mar Mediterráneo en su mayoría.

En el año 2015, se registró la llegada de 1 millón de refugiados provenientes en su mayoría de Siria, Afganistán, Eritrea y Nigeria. La cifra no es tan significativa si la comparamos con los aproximadamente 500 millones de habitantes dentro de la Unión, sin embargo, causó revuelo en los medios de comunicación y en la opinión pública, que la denominaron como la “crisis de refugiados”. 

Debido a esta situación, el Reglamento de Dublín colapsó, ya que resultaba imposible para los países costeros del sur, como Italia y Grecia, seguir recibiendo solicitudes de asilo de personas que cruzaban el Mediterráneo. Pese a ser un acuerdo obligatorio, los Estados del sur de la Unión comenzaron a dictaminar medidas unilaterales en vistas de entorpecer el procesamiento de solicitud de asilo, junto a medidas anti-inmigratorias, dando una mayor prioridad a su soberanía.

Como solución, se activó el tercer punto del artículo 78 del TFUE que plantea que si uno o varios Estados miembros enfrentan una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, el Consejo podrá adoptar, a propuesta de la Comisión, medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros afectados. Esto desembocó en las cuotas obligatorias para la repartición de estas personas entre los 28 miembros de la Unión, a las cuales se opusieron Hungría, Rumania, República Checa y Eslovaquia gracias al principio de autonomía que mantienen, pese a las políticas comunitarias. Así, se pone en riesgo el multilateralismo y cooperativismo de la UE, igualmente que se puso a prueba el control real de sus acuerdos comunitarios de carácter obligatorio, como los Reglamentos de Dublín.

Refugiados como medio de influencia a la Unión Europea

La ya mencionada falta de consenso interno de la Unión y el consecuente crecimiento de la influencia de partidos de extrema derecha, en su mayoría euroescépticos, ilustraron los costos políticos que tenía para Bruselas la llegada de refugiados. Esta debilidad es explotada por los países fronterizos a Europa a los cuales la UE les otorga concesiones políticas y económicas a cambio de retener a los refugiados que intentan cruzar el charco.

Antes de comenzar a explicitar estos sucesos, hay que aclarar con qué países de su frontera exterior la UE realizó acuerdos para retener a los migrantes provenientes de África y Medio Oriente. El acuerdo realizado entre España y Marruecos para que las autoridades del último cierre su paso al territorio español a cambio de beneficios y apoyo político, aunque implique violar y vulnerar los derechos de estas personas por las condiciones en las cuales se encuentran en el país del Magreb. Este sirvió de ejemplo para el que, en 2016, se pactaría con Turquía y la UE a cambio de asistencia financiera. Este pacto prevé el regreso sistémico de los migrantes a territorio turco y medidas por parte de las autoridades de este país para evitar que se abran nuevas rutas de acceso a las costas griegas.

Por su parte, en 2017, Italia y Libia acordaron que Trípoli retiene a los migrantes a cambio de dinero, formación para los guardacostas libios y la financiación de los “centros de acogida”. Cabe destacar que para el momento de la firma el país del Magreb se encontraba en plena guerra civil, obstaculizando el respeto de los derechos de los migrantes.

El caso de Turquía es el más emblemático, ya que este país es la única puerta que separa a los migrantes de Oriente de la “anhelada” Europa. Por ende, el presidente turco, Recep Tayyip Erdogan, es el único que puede decidir si permite o no la llegada de los refugiados a Europa. Conociendo la situación, amenazó, en reiteradas ocasiones, con romper el acuerdo, buscando conseguir mayores concesiones de la UE. Sin romperlo de iure, pero siendo consciente que puede dejar pasar de facto unos cuantos miles de refugiados que calienten la opinión pública europea, le brinda una buena posición de negociación.

La primera vez que Erdogan amenazó con romper el acuerdo fue a dos meses de haberse concretado, buscando una exención de visados para los turcos. Una segunda amenaza de romper el pacto migratorio sucedió en 2017, luego de una crisis diplomática entre Ámsterdam y Ankara, en la cual los Países Bajos prohibió la entrada al país del Ministro Exteriores turco, Mevlüt Çavuşoğlu, deseando impedir que realice campaña a favor de un referéndum que intentaba aumentar los poderes del presidente turco. En el año 2019, Ankara vuelve a hacer uso de la amenaza planteando que dejaría pasar refugiados si no recibe apoyo económico y logístico para reasentar a un millón de sirios en una “zona segura” que Turquía quiere crear en el norte de Siria (tema que por sí solo es relevante para un siguiente artículo).

Para fines de febrero del 2020, Turquía, siendo el país con mayor cantidad de refugiados del mundo (aproximadamente 3.7 millones), decidió dejar de bloquear el paso de los mismos, sin consultarlo previamente con la UE. Con la repentina llegada de una alta cantidad de refugiados, Atenas decidió unilateralmente suspender la tramitación de asilos, además de asegurar que en cuatro días había evitado la entrada de 32.423 migrantes sin autorización, recordando la crisis acontecida en 2015. 

La crisis diplomática tuvo su origen por dos factores. El primero es la llegada de casi un millón de refugiados en los últimos tres meses, provenientes de la provincia de Idlib, en el noroeste de Siria, la cual fue catalogada por Médicos Sin Fronteras como un “hecho sin precedentes antes del comienzo del conflicto en ese país”. El segundo hecho es que, pese a nuevos ofrecimientos económicos de Bruselas, Erdogan dijo que la UE no había ayudado en la reubicación de refugiados sirios a zonas seguras del país, por lo que millones de personas se irían para territorio europeo. Este hecho generó una respuesta de las fuerzas de seguridad griegas, las cuales abrieron fuego contra los migrantes, resultando en muertos y heridos. El primer ministro griego, Mitsotakis, catalogó el hecho como un “intento descarado de Turquía de usar a gente desesperada para promover su agenda geopolítica”. 

Ankara ha sentado un precedente para el accionar de los dos casos anteriores. Por un lado, demostró la efectividad de la disuasión generada por el factor “refugiados”, como la utilización concreta de los mismos, ya que no recibió ningún tipo de sanción por incumplir el acuerdo. Por otro, le hizo saber a la UE que está dispuesto a cualquier cosa para que atiendan a sus demandas. Turquía solamente recibió una advertencia por parte del Consejo de Europa, que la condenó por utilizar a los refugiados con fines políticos. También lo hizo con Grecia por su accionar. Pese a esto, Erdogan se encuentra negociando la renovación del acuerdo imponiendo sus términos a Bruselas, deseosa de mantenerlo.

Marruecos también supo aprovechar esta herramienta. En mayo de este año, dejó pasar a más de 8 mil migrantes a las ciudades españolas en territorio africano, Ceuta y Melilla. Esta crisis diplomática coincidió con el descubrimiento de que Brahim Ghali, presidente del Frente Polisario y de la República Árabe Saharaui Democrática, había sido hospitalizado con una identidad falsa en España. El territorio gobernado por Ghali es reclamado por Marruecos como parte de su territorio, además de que las tensiones estaban en un momento álgido por el rompimiento del alto el fuego al que habían llegado ambos actores.

El último caso a mencionar es el de Bielorrusia, posiblemente el caso más curioso, debido a que no tiene un acuerdo con la UE sobre refugiados, ni costa en el Mar Mediterráneo, ni se encuentra cerca de los lugares en conflicto que originan la necesidad de huir. Tras las sanciones por parte de la UE a consecuencia del secuestro del avión comercial de la aerolínea Ryanair, el presidente bielorruso, en julio de este año, comenzó a instrumentalizar a los refugiados, provenientes de Afganistán e Iraq en su mayoría, para ejercer presión política sobre Bruselas, facilitándoles el cruce hacia Lituania. En una semana llegaron al país más de mil personas en situación irregular, porcentaje mucho mayor al convencional para Vilna.

¿Qué efectos políticos tiene el significante “refugiados” en la Unión Europea?

Los efectos políticos de la crisis migratoria se hicieron notar desde el 2016, con la victoria en la primera vuelta de las elecciones presidenciales austríacas del Partido de la Libertad (FPÖ) de extrema derecha, crítico de la UE. El panorama en Alemania no fue la excepción. En ese mismo año, irrumpió con fuerza, en tres parlamentos regionales, el partido de extrema derecha Alternativa para Alemania (AfD), también euroescéptico, rechazando la acogida de refugiados. Esto puede verse como una consecuencia de las altas cuotas de migrantes que la canciller alemana Angela Merkel aceptó en su país.

La mayor influencia de los partidos de extrema derecha es, entre otras causas, consecuente al aumento del número de inmigrantes ilegales que accedan al territorio europeo. Actualmente, estos partidos controlan el gobierno en Hungría y Polonia; fueron la segunda fuerza más votada en Francia, Dinamarca y Países Bajos y Finlandia; y son tercera fuerza en Alemania, Suecia y Austria. 

¿Esto qué quiere decir? De continuar aumentando esta tendencia se podrían poner en cuestión los valores democráticos y liberales de la propia UE como de sus países miembros. Hungría, con la monopolización del poder por parte de Víktor Orban para hacerle frente a la pandemia de Covid-19 y la aprobación de una política que atenta contra la minoría LGBT, podría ser el primer caso. El consenso político dentro de la UE se rompió con la crisis de refugiados y con el rechazo a adoptar las cuotas obligatorias. Esto podría ser un principio de algo que podría terminar, aunque no en un futuro cercano, poniendo en riesgo la existencia misma de la Unión. Actualmente, en el Parlamento Europeo, la extrema derecha se encuentra mayormente dividida. El grupo político más importante es Identidad y Democracia, que se encuentra como cuarta fuerza. Sin embargo, mientras más refugiados lleguen a la Unión, más probable es que aumenten su representación.

Portada: Effimera

Francisco Muratore

Francisco Muratore tiene 24 años, es estudiante avanzado de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, Argentina. En la actualidad forma parte del Grupo de Estudios sobre la Unión Europea y del Grupo de Estudio sobre Rusia de Rosario, ambos de la UNR en los cuales investiga sobre acontecimientos en las áreas en cuestión.

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