José Antonio Sanahuja y Gerardo Caetano afirmaron en su presentación “Integración Regional y Regionalismo” que “las organizaciones internacionales no fracasan solas; son sus Estados miembros quienes definen sus reglas y las hacen funcionar bien, o las empujan al bloqueo o la inoperancia”. Esta afirmación nos da el puntapié inicial para adentrarnos en la temática que nos ocupa: los fundamentos que han llevado a que en América Latina se hable de la crisis del multilateralismo. Si alguna vez se han preguntado por qué en la región parecen no funcionar los procesos de integración, este artículo intentará dar cuenta de la realidad latinoamericana, apelando a los distintos fundamentos que llevan a hablar del declive del multilateralismo en la región.
Karl W. Deutsch, en su libro “Análisis de las Relaciones Internacionales”, establece que “integrar significa generalmente constituir un todo con las partes, es decir, transformar unidades previamente separadas en componentes de un sistema coherente”. Los Estados deciden integrarse porque entienden que poseen objetivos y problemas comunes para los que pueden dar soluciones conjuntas.
En América Latina, los procesos de integración no son escasos, sino que, por el contrario, coexisten muchos de ellos: MERCOSUR, SICA, CARICOM, CAN, UNASUR, CELAC, ALADI, ALALC, SELA, ALBA, PROSUR, entre otros. Más allá de las fallas que puedan presentar, la intención de integrarse para lograr objetivos tanto comerciales como políticos está latente. Sin embargo, lo que genera un cuestionamiento constante es el hecho de que ninguna de las anteriores sea totalmente exitosa.
Esto puede llevar a preguntarse si, como dijo la profesora e investigadora Ana Covarrublas, se trata de “momentos políticos” o de relaciones que surgen como consecuencia de un auge de gobiernos de izquierda o de derecha. Dicho esto, cabe preguntarse por qué el sistema político latinoamericano siente la constante necesidad de desacreditar los esfuerzos de otros y conformar esfuerzos nuevos. O por qué no esforzarse por continuar trabajando sobre una misma línea de acción que no se vea obstaculizada por cambios de gobiernos nacionales. Existen diversas razones que pueden dar una explicación a estos cuestionamientos.
Liderazgos latinoamericanos: entre ideas progresistas y liberales
En estos últimos meses, los líderes latinoamericanos han sido cuestionados por la falta de un plan de acción conjunto frente a la crisis económica y social provocada por el virus Covid-19. Igualmente, por la elección controversial y dividida del presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, que concluyó en la elección de un dirigente impulsado por el gobierno de Trump. Otro factor es el reciente hecho de que algunos países, como Bolivia y Chile, no ratificaron el Pacto Ambiental de Escazú, impidiendo su entrada en vigor y generando trabas al avance en una temática de alcance global tan presente hoy en día.
Por su parte, las posturas del presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, en cuanto al cambio climático y su relación con la Amazonía han sido muy controversiales. Como afirma el politólogo chileno Alberto Van Klaveren en su artículo “La crisis del multilateralismo y América Latina”, las autoridades brasileñas han expresado sus reticencias frente a las políticas en favor de la protección del medio ambiente, poniendo en duda la existencia de la emergencia climática, y sosteniendo que ponen en peligro el desarrollo agrícola e industrial del país.
Este tipo de cuestionamientos son defendidos en el nombre de la soberanía nacional, aludiendo que el Derecho Internacional tendría injerencia sobre sus asuntos internos y sobre sus legislaciones. Esta es otra de las razones que conducen al impedimento de obtener soluciones provenientes de instancias multilaterales. Es un fenómeno que viene pisando fuerte últimamente en América Latina, gracias al auge de los nacionalismos y la defensa acérrima de la soberanía como excusa para no conformar ámbitos multilaterales de decisión.
En esta misma línea, Alberto Van Klaveren afirma que la idea del sistema internacional conformado por normas y valores compartidos está siendo cuestionada no solo por quienes consideran que se les ha sido impuesto, sino también por quienes lo han construido. Igualmente, señala que se observa un creciente nacionalismo que rechaza la delegación de soberanía y la institucionalidad internacional. Estas posturas desencontradas de los distintos gobiernos nacionales son un pequeño reflejo de la dificultad de llegar a un acuerdo en temas vigentes de la agenda de desarrollo en la política internacional.
Por otro lado, además de la falta de acción conjunta, se da por parte de los presentes gobiernos latinoamericanos una constante objeción sobre los procesos de integración que fueron formados previamente a sus mandatos. “El cuestionamiento de alba-tcp, CELAC, UNASUR e incluso del MERCOSUR, en su forma actual, es parte de la agenda de restauración conservadora de gobiernos de las nuevas derechas para desmontar el legado regional de los gobiernos progresistas”. Esto no responde a una lógica de diseño a largo plazo de la política exterior, sino que refleja lo polarizado que se encuentra el ámbito político interno.
Diversos testimonios se dan favor de la desideologización de la integración latinoamericana y, como afirman Caetano y Sanahuja, esta propuesta por parte de los nuevos gobiernos también está colmada de la visión que ellos comparten acerca de cómo consolidar los procesos de integración. Este significativo esfuerzo de romper con lo previo y formar alianzas nuevas es una de las razones que obstaculiza la formación de líneas de acción a largo plazo, deteriorando el funcionamiento de estos organismos y foros multilaterales. Para Sabatini y Albertoni, suplantar un proceso de integración por otro —UNASUR por PROSUR— no es más que un reflejo del mito de la integración latinoamericana. Entienden que “cuando un bloque tiene como único objetivo implícito de nacimiento ser respuesta a otro bloque con el cual no comparte visión, no hace más que seguir emparchando una integración que necesita un liderazgo real y no diversificado”.
Las formas del regionalismo en América Latina
Es pertinente recordar que la organización mundial que rige los intercambios comerciales y promueve el multilateralismo es la Organización Mundial del Comercio. A través de sus principios —Cláusula de la Nación más Favorecida y el de Reciprocidad—, insta a los Estados a conformar ámbitos multilaterales de intercambio comercial. Sin embargo, existen ciertas excepciones que dan lugar a que se configuren Acuerdos Comerciales Regionales. En torno a estos dos conceptos, multilateralismo y regionalismo, existe una controversia acerca de si ambos se complementan o divergen, siendo el regionalismo quien pone en cuestionamiento un orden multilateral que beneficie a cada Estado.
En América Latina se han identificado distintas formas de regionalismos que han llevado a la creación de diferentes procesos de integración. A partir del análisis de las Doctoras en Ciencia Política, Lorena Granja Hernández y Miriam Gomes Saraiva, titulado “La integración sudamericana en la encrucijada entre la ideología y el pragmatismo” podemos hacer un breve resumen que nos ayudará a comprender mejor el escenario actual.
En la historia latinoamericana, se observan las siguientes etapas del regionalismo. En primer lugar, la década de los 90, caracterizada por un “regionalismo abierto”, con base fundamental en la apertura de mercados y el liberalismo comercial, truncado por los efectos negativos sobre el desarrollo social y económico. En segundo lugar, un periodo de “integración ampliada”, signado por la divergencia ideológica y que finaliza con el auge de los gobiernos progresistas y una nueva convergencia ideológica denominada “consenso progresista”. Esta última se basaba en la negociación colectiva y la búsqueda de autonomía en el escenario internacional, con énfasis en el desarrollo humano. Se lo conoce como regionalismo “pos-liberal”.
En la segunda década del siglo XXI, volvemos a un periodo de divergencia ideológica, influenciada por el fin del boom de las commodities, el freno al crecimiento económico y las debilidades que comenzaron a mostrar los gobiernos en la implementación de políticas públicas efectivas. Estas y otras causas llevaron a presenciar, de nuevo, un auge en las fuerzas políticas liberales y conservadoras que vuelven a cambiar el panorama de la integración, convirtiendo al regionalismo abierto de la década del 90, con procesos como la Alianza para el Pacifico.
En cuanto a esto, Alberto Van Klaveren afirma que, debido a la complejidad y lentitud de las negociaciones globales, los Estados latinoamericanos comenzaron a emprender negociaciones de libre comercio —bi y plurilaterales— con sus principales socios tanto en la propia región como en América del Norte, en la UE y en Asia-Pacífico. México, Chile, Perú, Colombia y los países centroamericanos siguieron esta política de “regionalismo abierto”, mientras que los socios mayores del MERCOSUR fueron más reticentes en este ámbito y se centraron en finalmente culminar su negociación con la Unión Europea. Chile, Perú y México negociaron el Tratado Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico (TPP), el cual contó inicialmente con la activa participación de Estados Unidos, aunque se retiró apenas el presidente Trump asumió el cargo.
Caetano y Sanahuja, definen este nuevo período como un ciclo de contestación normativa al regionalismo desde discursos conservadores, nacionalistas y de extrema derecha, que está en consonancia con el ascenso global de estos últimos en Europa y Estados Unidos.
El rol de China y Estados Unidos
La presencia de China y Estados Unidos en la región es sin dudas otra de las variables que influye en los procesos de integración regional y en el volumen de comercio intrarregional. Ser socio comercial de estas grandes potencias suscita un mayor atractivo que comerciar entre los propios países latinoamericanos que compiten entre sí en sus rubros de exportación (principalmente commodities).
Por un lado, China posee al menos tres líneas de relacionamiento con América Latina: el intercambio comercial, siendo uno de los principales destinos de las exportaciones latinoamericanas; el gran volumen de inversiones en infraestructura, energía y minería; y, por último, los préstamos que proporcionan a la región a través de sus instituciones financieras. En un informe realizado por la Universidad de San Martín de Argentina, se destacan las particularidades que poseen las inversiones de China en la región al provenir en su mayoría de las grandes empresas multinacionales: “Se trata de gigantes en telecomunicaciones, industrias extractivas, energía hidroeléctrica, desarrollo de infraestructura, altas tecnologías y servicios financieros, entre otros rubros”. Por la misma línea, en un informe elaborado por la CELAG en el año 2019, podemos visualizar de mejor forma estos flujos comerciales: “las exportaciones de Brasil y Chile significan dos tercios de la relación comercial regional con China. Teniendo en cuenta Perú, Venezuela, Argentina y México, podemos explicar el 95% del comercio chino-latinoamericano, por lo que estos seis países explican el grueso del impacto del ascenso de China”.
Sin dudas, se trata de un socio comercial de gran envergadura, ya que estamos hablando de la segunda potencia económica del mundo, con una población de aproximadamente 1,398 mil millones de personas y para la cual se vende materias primas vitales para el funcionamiento de su sociedad (alimentos y energía).
Tampoco podemos dejar de mencionar la Nueva Ruta de la Seda, la cual supone un gran proyecto de infraestructura que pretende conectar distintas regiones del mundo con China (América Latina, África, Europa y Medio Oriente). A su vez, genera influencia en la región debido a que conlleva mayores flujos de inversión. Panamá fue el primer país latinoamericano que se incorporó, y después se han ido sumando Uruguay, Ecuador, Venezuela, Chile, Uruguay, Bolivia, Costa Rica, Cuba y Perú.
Estas evidencias demuestran la importancia que tiene para los Estados latinoamericanos el comercio con esta gran economía. Sin embargo, no es objeto de nuestro análisis el hecho de que, evidentemente, este socio comercial trae consigo tanto beneficios como desventajas y que, como todo centro de poder, decide a quién incluir en su esquema y a quién no y desde dónde generar sus zonas de influencia.
Imagen: Grupo Regional sobre Financiamiento e Infraestructura.
En cuanto a Estados Unidos, la historia es una fiel expresión de la influencia que esta gran potencia ha ejercido en la región no solo económicamente, sino también políticamente. La política unilateral de “America First” instaurada por Donald Trump sin dudas intensificó más las relaciones bilaterales que multilaterales en la región. En palabras del profesor y politólogo Wolf Grabendorff de la Universidad Andina Simón Bolivar, es probable que este áspero rechazo del multilateralismo por parte de Trump deje una marca duradera en la posición de algunos gobiernos latinoamericanos y debilite aún más los ya estancados esfuerzos regionales de integración y cooperación.
Con la elección de Joe Biden como Presidente de Estados Unidos el panorama parece ser diferente. Se espera que este apueste por la cooperación internacional con América Latina en cuanto a medioambiente, corrupción, derechos humanos y no exclusivamente en temas de inmigración. De esta forma, se prevé un posible retorno del diálogo sobre estas temáticas, así como también que enfrente efectivamente la pandemia del Covid-19, volviendo a ser parte de la Organización Mundial de la Salud. Por último, los analistas sostienen que su elección puede generar enfrentamientos con líderes latinoamericanos como Jair Bolsonaro, quien cuestiona las demandas medioambientales y que, junto con López Obrador, aún no ha reconocido la presidencia de Biden.
La necesidad de una política exterior a largo plazo
A fin de cuentas, podemos tener grandes debates acerca de cuál es el mejor camino para contribuir al desarrollo de las sociedades latinoamericanas: para algunos puede ser generar más tratados de libre comercio; para otros, intensificar el comercio intrarregional. No obstante, lo que sí queda claro del análisis de las distintas posturas es que lo que necesita América Latina es una proyección continua de su política exterior, que no se vea bloqueada o estancada por meros períodos de gobiernos nacionales. Se necesita una vuelta a la confianza en las instituciones internacionales y en el hecho de que los problemas globales tienen que ser tratados en conjunto. De forma contraria, seguiremos asistiendo a un escenario colmado por las desigualdades sociales. La integración debe fundarse en una mirada estratégica, pragmática y dinámica, no en un esfuerzo refundacional sustentado en la creación de nuevas instituciones.
«Lo peor que le puede pasar a un organismo regional es que dependa de la coincidencia astral de que haya un ciclo de gobiernos que se entiendan políticamente. Ellos se ponen de acuerdo, pero ¿qué pasa cuando ese ciclo político termina? En esto hay que ser serios, adoptar tratados, establecer instituciones y, en esos marcos, adoptar acuerdos que trasciendan los ciclos políticos», así lo dijo Sanahuja en entrevista con la BBC en el año 2018 y esta reflexión tiene vigencia al día de hoy.
El desafío de los nuevos líderes será encontrar los puntos de similitud entre todos los procesos conformados hasta ahora y generar uno firme, comprometido, de larga duración y con una estrategia claramente marcada.
