Siguiendo el pensamiento de Aristóteles, un conjunto de familias forma un pueblo y un conjunto de pueblos forma un Estado. Si trasladamos el pensamiento aristotélico a la actualidad internacional, un conjunto de Estados forma una organización internacional. Por ende, la base de toda organización entre Estados se encuentra en la sociedad, en los ciudadanos.
La Unión Europea, ya en la década de los setenta, comprendió el carácter fundamental de la participación ciudadana, implementando la elección de los parlamentarios de la mencionada organización por sufragio universal y directo (elección que se lleva a cabo el mismo año, mes y semana en todos los Estados partes).
El Mercosur aún está en proceso de comprender la importancia de incluir esta dimensión democrática. ¿Acaso tienen que votar? ¿Ya votaron? ¿Por qué el país vecino vota y otro no? Cuestiones como estas no son relevantes para algunos ciudadanos, dado que desconocen mucho la orgánica del proceso de integración en el que se encuentran inmersos. A eso apunta el Parlamento del Mercosur (Parlasur en adelante), es decir, a llegar a los rincones sociales y hacerlos sentir parte de este bloque comercial.
Aquel proceso que comenzó a principios de los años noventa, con un carácter fuertemente económico, que se fue dotando y tejiendo de una articulación de órganos propios, hoy por hoy se encuentra en la búsqueda de llegarle a los ciudadanos de sus respectivos Estados, y construir un sentimiento de “nacionalismo” del bloque. El Mercosur, después de tener una vida de idas y vueltas, marca al 31 de diciembre del 2020 como límite para incluir a sus nacionales al proceso.
Repasando un poco de historia
El ambicioso proceso que se inició en 1991, y que señaló desde el primer artículo de su tratado constitutivo que el principio rector era poder construir un Mercado Común en tres años, carecía en su momento de un órgano igual o similar a lo que hoy se conoce como Parlasur. Al llegar el año pactado, y viendo lo lejos y las implicancias que llevaba lograr el Mercado Común, los Estados decidieron dotar al proceso de integración de una estructura orgánica.
Aquí es donde se encuentra el origen de querer introducir a los ciudadanos al proceso, derivando en la creación de la Comisión Parlamentaria Conjunta. Regulada por una serie de breves artículos, este órgano funcionaba únicamente como el nexo entre el Mercosur y los parlamentos nacionales. Estos últimos eran los encargados de la designación de aquellos parlamentarios, con lo cual se podría decir que los ciudadanos indirectamente elegían su integración.
La participación ciudadana no era tomada en cuenta en aquellos años. Cabe recordar los problemas internos que tuvieron los Estados y sus situaciones económicas, que no les permitió poner en el foco del proceso a la acción civil. Esta visión de que en el proceso sean únicamente partícipes las autoridades estatales perduró hasta final de siglo pasado, y comienzos de este, hasta el cambio de postura con la instalación del Parlasur.
Un proyecto que germina
En el año 2004, posterior a la etapa conocida como “el relanzamiento” del Mercosur, caracterizado como el periodo siguiente a la crisis económica que aconteció en la región, se decide poner énfasis en la dimensión social, mediante una decisión del Consejo del Mercado Común a la cual me remito:
“El Consejo del Mercado Común decide:
Art. 1 – Dar continuidad a la creación del Parlamento del MERCOSUR, como órgano representativo de los pueblos de los Estados Partes del MERCOSUR. El Parlamento del MERCOSUR se regirá por la normativa vigente del MERCOSUR y las disposiciones de su Protocolo Constitutivo e integrará la estructura institucional del MERCOSUR.
Art. 2 – Investir a la Comisión Parlamentaria Conjunta la calidad de comisión preparatoria, para realizar todas las acciones que sean necesarias para la instalación del Parlamento del MERCOSUR. Esta instalación se deberá efectivizar antes del 31 de diciembre de 2006. La Comisión Parlamentaria Conjunta elaborará un informe de actividades, así como el respectivo proyecto de Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR para consideración del Consejo del Mercado Común”.
Cumpliendo con lo pactado, en el año 2006, los Estados parte decidieron aprobar el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur.
“CONSCIENTES de que la instalación del Parlamento del MERCOSUR, con una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes, significará un aporte a la calidad y equilibrio institucional del MERCOSUR, creando un espacio común en el que se refleje el pluralismo y las diversidades de la región, y que contribuya a la democracia, la participación, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integración y de sus normas”.
Ciertamente, se busca una participación “universal, directa y secreta” por parte de los ciudadanos. La forma de abarcar esa dimensión social, hasta el momento dejada de lado, fue que se elijan los representantes de los respectivos países de la mano de los ciudadanos. Sería “el grano de arena” que el ciudadano aportará al bloque comercial. Se convirtió así en un pilar fundamental hacia lo que sería la institucionalización del bloque, dotándolo de un ámbito para debates y un acercamiento a las legislaciones nacionales.
No obstante, los argumentos a favor del nuevo órgano no pasan únicamente por la introducción de la dimensión social. El Parlasur podría llegar a poner fin al déficit de democracia que padece la organización, si aplicara eficazmente las competencias atribuidas, de lo que fue capaz de aplicar su antecesor, la Comisión Parlamentaria Conjunta. Asimismo, se avanza en el proceso que se intentó lograr en el año 1994, aumentando la integración del mismo.
Del guión a la acción
Desde la creación del bloque regional, el tema de la internacionalización de las normas a los Estados nacionales ha sido un asunto de debate. Hoy por hoy, no se discute la ausencia del carácter supranacional que carece el Mercosur. A diferencia de la Unión Europea (la cual sí alcanzó dicha calidad), los avances y retrocesos del bloque dependen exclusivamente del compromiso que asuman los jefes de Estado.
Ejemplo del compromiso que han asumido los diversos presidentes más contemporáneos es el discurso de la primera asunción del ex presidente uruguayo Tabaré Vázquez con su frase histórica de “Más y mejor Mercosur”, mostrando su euforia por el bloque comercial y su total apuesta al mismo. Otro caso ha sido el discurso del ex presidente Néstor Kirchner que, por el año 2005, enunciaba que “El Mercosur debe crecer hacia adentro en calidad institucional y en la suma de la sociedad civil en su conjunto, empresarios, trabajadores, académicos y estudiosos, organizaciones no gubernamentales y sectores culturales, que deben seguir construyendo amplios y dinámicos espacios de participación”. Igualmente, el ex presidente Mauricio Macri en una Cumbre del Mercosur expresaba que el bloque económico es el «principal espacio que tienen los países de la región para fortalecer la relación con el mundo y para reducir la pobreza de los respectivos países que lo integran”.
Sin detallar mucho más, todos los presidentes, con más o menos profundidad, reivindican el rol del Mercosur con una mirada en mayor medida económica, pero sin dejar de lado el componente social de su discurso. Sin embargo, el componente ideológico no se puede dejar de lado en este proceso de integración, donde la política exterior de los Estados varía cada cuatro o cinco años, y la importancia que se le brinda al bloque brevemente coincide.
Volviendo al asunto social, la inclusión de los ciudadanos en el proceso no se dio igual en todos los Estados. Paraguay fue el primero de los Estados del bloque en organizar su normativa interna, introduciendo este nuevo sufragio regional. Como fue establecido en el Protocolo Constitutivo, en su primera etapa de transición, Paraguay eligió de manera directa sus 18 representantes al Parlasur. Fue el primer Estado en el cual sus ciudadanos se sintieron parte del bloque.
“Por primera vez se vota por legisladores argentinos para el Parlasur” y “Los legisladores del Parlasur, la novedad en las elecciones de este año”, fueron algunos de tantos encabezados argentinos de noticias en el año 2015, en las cuáles se incluía este nuevo sufragio. En el caso argentino bastó con sancionar una ley que estableciera el nuevo régimen electoral.
Hasta la actualidad, estos son los únicos Estados cuyos representantes se determinan por sufragio universal, directo y secreto. En contraste, el caso brasilero es singular, ya que si bien reguló de alguna manera la elección de los mismos, únicamente dejó establecido que la elección se haría por las dos “Casas del Legislativo” (Cámara de Diputados y Cámara de Senadores). Se estaba a la expectativa de que los legisladores brasileros aprobaran un protocolo para las elecciones antes del año 2014. Al no concluirse el mismo, la regulación de la designación de los parlamentarios en el Parlasur se actualizó de la manera mencionada.
Sobre el caso Venezuela se podría hacer todo un informe aparte, dada su situación y suspensión del Estado del bloque comercial, junto con sus derechos y obligaciones. Únicamente mencionaremos que el Estado, al unirse al bloque comercial, adoptó la normativa existente, incluyendo lo relativo al Parlasur. Sin embargo, tampoco ha regulado internamente la inclusión de dichas elecciones.
El caso uruguayo: el amante de la democracia
Uruguay es conocido por su defensa en los pilares democráticos y su consolidación institucional. A diferencia de los otros Estados parte, la Constitución uruguaya no prevé la integración del Estado en bloques con carácter de integración de este tipo. Argentina (1994) y Paraguay (1992) realizaron reformas parciales de sus Constituciones para solucionar dicho problema. El sistema electoral uruguayo, con su última modificación en el año 1996, coincidiendo con los años de inicios del Mercosur, no previno la creación de un órgano parlamentario regional, y hasta el momento carece de una regulación concreta.
“En 2020 uruguayos votarán Parlasur” encabeza una noticia del año 2015 en el Diario El País (Uruguay). En aquel momento se aprobó una prórroga mandatada desde el Consejo del Mercado Común, ya que se acercaba el plazo de transición establecido por el Protocolo Constitutivo del Parlamento, y únicamente Paraguay lo había implementado (Argentina recién iba camino a regularlo).
Sin presión
El Protocolo Constitutivo establecía dos periodos de transición, marcando como el final de la segunda etapa el 31 de diciembre del 2014, donde cada Estado debía haber elegido de manera directa y universal a sus representantes en el Parlasur. En el año 2013, viendo los exiguos avances sustantivos en la dimensión social que abarcamos, a partir de una recomendación del Parlamento del Mercosur, se decidió prorrogar el tiempo límite, al 31 de diciembre del 2020.
De esta manera, se postergó el asunto social, priorizando los problemas de integración y económicos que presenta el bloque. Sin embargo, Venezuela suspendida, Brasil y Uruguay continúan sin brindar una solución al tema, relegando la democracia que quedaría impregnada si se les permitiera a los ciudadanos introducirse en el funcionamiento del bloque económico.
Lo dejamos para otra
Corría el año 2019 y la historia se repetía. La fecha límite se acercaba y los avances eran escasos. No obstante, los Estados no iban a anunciar otra prórroga, huyendo del problema. Esta vez, se decidió cortar el asunto emitiendo una declaración conjunta para poner fin a las elecciones directas (hasta nuevo aviso).
“(…) en vista de que la integración del Parlamento con representantes a ser electos a través del sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos debe guardar simultaneidad entre todos los Estados Partes de manera de evitar desequilibrios en la representación ciudadana, se suscribió el Protocolo Adicional al Protocolo Constitutivo del MERCOSUR”.
Es así que el asunto de la democracia directa y participación ciudadana del bloque económico no escapa de los problemas de integración que presenta a casi 30 años de su existencia. El Protocolo al que refiere la Declaración en conjunto fue aprobado por el Consejo del Mercado Común. Ante este acto, los parlamentarios del Mercosur no se quedaron de brazos cruzados, sino que aprobaron una recomendación como respuesta: cualquier decisión sobre ese organismo debe pasar exclusivamente por el mismo, al igual que sus modificaciones. En este sentido, el parlamentario del Mercosur en representación argentina, Alejandro Karlen, expresó que el asunto gira en torno a la falta de voluntad de las Cancillerías de introducir un mecanismo para otorgar las elecciones directas a sus ciudadanos.
Los encabezados de las noticias por aquella fecha (abril 2019) solo mencionaban la suspensión de elecciones directas para el Parlasur. Argentina y Paraguay, únicos Estados que llevaban adelante las mismas, dieron un paso atrás, aplazándolas. Como lo establecía el Protocolo Adicional, los mismos serían elegidos por los parlamentos nacionales.
El asunto continuó pendiente principalmente en Argentina, donde el Senado rechazó el Protocolo Adicional en marzo de 2020, dejándolo sin efecto. Esto abrió otra discrepancia, ya que las elecciones que debieron ser junto con las nacionales en el 2019 no fueron llevadas a cabo por decisión del Poder Ejecutivo del momento.
El tema no podría haber generado discordia en peor año. Sin duda alguna, la emergencia sanitaria por el COVID-19 se ha robado la atención del 2020. Habrá que esperar para sentirnos parte de este bloque comercial. Nos encontramos a la espera de que se decrete el “Día del Mercosur ciudadano”; día que se utilizaría para realizar elecciones simultáneas en los Estados partes.
Al momento el Parlasur no ha cumplido las expectativas de sus creadores, que fue la de cumplir las funciones con las que la Comisión Parlamentaria Conjunta no pudo. Sin embargo, podríamos encontrarnos al mismo órgano con diferente nombre, lo que imposibilitaría el avance institucional del bloque. Las implicancias que llevan a una organización de estas dimensiones a plasmar lo formal a la realidad es un problema que se ha presentado a lo largo de la historia en diversos organismos. Los Estados en algunas ocasiones, con el fin de no quedar aislados de la Sociedad Internacional, se aproximan a procesos de integración, sin tener presente las obligaciones que ellos implican.
Nos encontramos frente a una crisis del multilateralismo, donde lo ideal sería lograr una mayor institucionalización del bloque comercial, dejar de lado las divergencias políticas y, de ser necesario, realizar algún sacrificio para el bien común del bloque. En el contexto internacional y regional actual ¿hay otra posibilidad? Quizás si no hay afinidad ideológica, sea preferible priorizar la integración real y no la formal. El asunto de las elecciones directas, universales y secretas, se suma a los asuntos pendientes en la integración del Mercosur.
